再談東發(RICE)

經過一星期醞釀之後，打算再一次的討論東部發展條例的問題，這篇文章將會講到比較多經濟學，也會較上一篇更為仔細地討論依照目前此條例所規定的條文會以什麼樣的方式影響花東地區的人們，且這些影響是好是壞。

本篇文章將會討論兩種將東部土地下放給民間(包括大小企業或人民)的方式，比較他們實施之後的效果及優劣，且判斷標準都是以會不會增進東部人民財富為依準。

稍微來回顧一下東部發展條例之中關於土地使用的條文內容，主要就是土地的使用方式及使用人可直接由縣政府或是所謂的東永小組來決定，不受土地法之規範。

再接著我就假設兩種土地的分配方式，第一種：由縣政府或是東永小組根據民間團體(大小型企業或是個人)所提出的土地開發計畫來決定誰能擁有土地使用權。第二種：由縣政府或是東永小組主持並規劃對土地使用權的公開拍賣，由價高者得。接下來我們就開始來討論究竟這兩種土地使用權的下放方式的異同與優劣，以及他們到底會對花東地區的人民帶來什麼效果。

第一種：由縣政府或是東永小組根據民間團體(大小型企業或是個人)所提出的土地開發計畫來決定誰能擁有土地使用權。

這種方法可以說是非常典型的政府審核制，其審核的標準大致上也可以推測出來，不外乎就是看企業或個人所提出的計畫中，投資金額是多少，有沒有什麼發展遠景，有沒有對當地的人民有什麼幫助及回饋，有沒有辦法真的為花東地區帶來所謂的經濟發展。

這種典型的審核制要成功，要害有兩點：其一就是由政府人員或是專家組成的審核小組要真的以人民最大利益為考量。其二就是這個小組要真的有能力看出哪個企業或人民提出的計畫最能好好地開發東部地區。

上述兩點只要有一點無法辦到，這樣的審核制度問題就會很大，尤其是在東發條例可以以特別法的地位越過中央及民意機關直接更改地目，土地使用權濫發的可能性就更加無法克制。但這些不是我要說的重點。

即使是在以上兩點都達到的情形之下，也會因為某些原因使得最後開發的情況變得不如預期，這些情況如下：

• 這種審核制度要求的是開發計劃及投資金額，中小型企業及較小的個人團體(如部落)根本無法在這種審核裡面討到便宜。提計劃，砸鈔票，都辦不到。甚至有可能會直接規定一定要超過某種規模程度的投資才可以三與審核。到最後得到土地使用權絕不可能落入中小型企業或是小型團體的手中，都會掌握在大企業的手裡。在現今的花東就是這種情況，看起來好像是幾個大商人在劃分地盤一樣。意味著一個區域之中就只會有一個大企業佔據。
• 對於一個已經得到某區域之中的土地所有權的大企業而言，附近的競爭對手不多，說有也頂多就是一些個人經營的小型觀光業如民宿，或是小餐廳等等，根本無法相提並論。加上政府通常都會奉送退稅或是補助這種優惠牛肉來鼓勵企業多多開發東部，一家資本額已經這麼龐大的企業還有退稅這種優惠，一般小型觀光業是絕不可能與之為敵的。久而久之附近居民的生計只能仰賴這家企業，不管是去裡面工作或是進駐進去，總之就是會慢慢的被吸收進去。
• 再來最致命的一點，就是在這個新的東發條例實施後有可能出現的事情。就是透過東發對於土地使用的規定鬆綁，在配以審核制度，企業可以在已擁有一塊土地的使用權之後，再向審核小組提出擴大範圍的使用權。這時候的情形還是一樣，他們會很有遠景，會有很龐大的投資金額，會很照顧附近的居民(因為附近居民的工作都仰賴他)。從而更加擴大了他的使用範圍，就好像拿著柵欄一步一步往外擴展勢力範圍，被他圈起來的地就是屬於他的。
• 得到了區域更廣大的土地使用權之後，更可以為所欲為的進行獨占動作，包括橫掃更大範圍的小型觀光業，甚至開始用別種使用土地的方式經營(如農業工業等)。對於當地人民來說惡夢就真正開始了，沒有土地，沒有財富，只有來消費的外地人和老闆，這絕對違背了東發條例一開始的宗旨。

現今送去黨團協商的東發條例版本一旦真的公佈實施，帶來的惡夢就是如此。此處要害不是在於企業是多麼的邪惡沒人性，而是在於這樣的法條漏洞如此之大連我這種小兵都可以看出來，商人－世界上最清楚自己利益的人豈能不知。到了最後政府豈能去怪企業沒人性？這種法條及審核制度才是真正造成惡夢的要命原因！

第二種：由縣政府或是東永小組主持並規劃對土地使用權的公開拍賣，由價高者得。

這種方法跟前一種最大的差別就在於，只看價錢，不問用途，也不問遠景，不需要計劃，不需要審核，真槍實彈的看誰能對一塊已經分割好使用權的土地出最高價錢。這時候對於一個要取得使用權的企業或個人而言，所需要準備的不是提出計劃，而是真正去評估取得使用權之後的收益是如何，再去看自己究竟有多少錢可以去標地。

這種方法的要害也是兩個：其一，小組或政府必須公正公開的主持拍賣，不以其他條件作為依據只看價高者得。其二：如何分割土地使用權將決定一塊土地獎落誰家。

公正公開的拍賣土地不至於太難，難就是難在如何分割，如果分割的方式是很大塊大塊的去分，那麼使用權仍然只會落在大型企業的手裡，但若是採取較小土地規模的區域慢慢拍賣，那麼中小型企業及其他民間團體就有比較有可能標到。

• 即使是在大塊大塊分割之後大企業仍然站到了大部分的土地使用權。其對土地及其他當地資源的獨占及破壞能力會比審核的情形稍微減少一些。原因是因為拍賣方式使得企業必須直接面對競爭者及馬上負擔成本，不會有其它方式可以轉嫁掉(比如說提出什麼有遠景的計劃，或是虎爛你我要投資好多好多錢）負擔的成本越高，他擴張的速度就越慢，即使是他取得了一塊土地還要在取得，還是必須再透過公開的拍賣，會大大減緩其圈地的速度。
• 這種拍賣制度之下，中小型企業或是類似部落的民間團體可以較容易標到較小區域的土地，因為不需要所謂企業形象不需要什麼了不起的遠景只需要準備一筆錢。若是越多中小型企業或是部落取得土地，可以增加當地對於大型企業的競爭，他就不能如審核制度一樣的為所欲為。
• 通常這種拍賣使用權的制度都會加上不可轉讓給他人的限制，如果可以轉讓給他人，那麼大型企業有可能會直接向中小型企業或是部落購買使用權，但是只要在政府或是小組不加以干涉的情形，至少中小型企業或是部落可以獲得一個他們理想的價格在去賣出使用權，對於大企業來說又大大增加了他們的圈地成本。

由於在拍賣制度之下大型企業會必須付出較高的成本去取得獨占，且至少對於政府來說會有一筆出售土地使用權的收入，可以用在當地或是解決窘困的財政。雖然在最後大型企業還是會慢慢的取得土地及當地其他資源形成獨占，但其實速度不但比較緩慢，而且也難說其他土地使用者如部落或是較小型企業不會發展壯大成為他的競爭者。在這種制度之下大企業的擴張能力會比較容易受到制衡，對於當地人民而言，沒有了獨佔所有資源的大企業，就少了對他們的壓迫力，他們的事業比較不會被吞食，他們不會因為有獨占企業在旁邊就必須去那裡工作，對於貧富差距及財富發展狀況都會比審核制度來的理想。
<<不過要看政府或是小組是否傾向於將土地分割成小塊拍賣，如果他還是分割成大塊，雖然大企業仍然會佔極大優勢，但因為付出的成本比審核制來的高，也會削弱他在圈地及獨占的能力，仍然比審核制來得好>>

其實在這樣的法條下，任何土地由政府去下放，就有可能產生上述的最壞情況，因為這就是一個商人的本性。對於一個法律的制定者而言，應該要考慮的是不要讓商人的惡性無法被節制，不管是直接管制他，或是幫他製造其他對手讓他們互相競爭，絕對都比事事聽他們的話來得好。商人的本性就是擴大市場以圖利，減少對手以獨占。讓他為去擴大市場對國家人民有利，但是讓他減少競爭對手對國家人民是大大不利，尤其是人民。

上述我猜測政府有可能下放土地使用權的方式其實都不是我想到認為最符合人民利益的方式，但是因為小弟我所想的方法影響層面有點廣且需要深思熟慮，所以短時間之內不會發表。個人認為最有可能會採用的是審核式的制度，一但開始實施東發條例，一定有許多的BOT及BOO案出現，東部會看起來一片榮景，事實上是悲劇的開幕式。

如果一個地方的人民真的想要用美麗的山河去換取經濟發展，那麼也絕對不是用這種方式。用了審核去開發東部部但會讓山河淪喪，連財富也成為他人嫁衣。

這篇文章在分析制度時用到的經濟學比較多，其中有Coase的想法，有國富論的理論，應該會有很多問題可以被討論，很歡迎大家的指教。其實本篇文章昨天就應該出現，只是昨天我按下發佈文章時出現了網頁錯誤，所以就很悲傷的拖到了今天。不過也是因為如此思緒就可以在整理一次，希望各位可以看得更加清楚！